[2010.11.18] 如临大敌

013 Briefing - America_s deficit.mp3

美国赤字

如临大敌

最终，一系列削减美国赤字的方案会出台。但是政治家们和公众会接受这些方案吗？

在过去的一个月里，奥巴马和他的共和党对头们花了大量时间针锋相对，但是在11月15日这天，突然发现他们达成了共识。参议院共和党领袖Mitch McConnell，支持禁止特殊拨款，这些特殊拨款项目颇受政客们的宠爱，并且喜欢将他们植入到支出法案中。同样希望对这些特殊拨款进行限制的奥巴马，很快就鼓掌对这一要求表示赞同。

玩世不恭之人可能会说要达成这样的协议并不是什么难事，因为这不涉及到什么利害关系。特殊拨款已经饱受媒体诟病，但是牵涉到的金钱却是微不足道的-----比联邦开支的0.5%还要少。在一个更为紧迫的，关于如何弥补美国日益扩大的赤字问题上，民主党人和共和党人的意见仍还是相距甚远。就在一周以前，两党委员会的主席们提出了一项关于削减开支的解决方案，而这一委员会是奥巴马在今年二月成立的，旨在寻求方法以降低赤字。共和党人对这一方案表示赞同，但是民主党众议院领袖Nancy Pelosi称这一想法是“明显不可接受的”。

然而这些喧嚣与愤怒或许昭示了一些重要的东西。两党已不再争论要削减谁的税收或者要扩张哪些权益，而是开始争论应该增加谁的税收以及缩小哪些权益。这或许看起来会毫无作用；或许其又预示着新的节俭时期黎明的到来，就像从1982年直至1997年间盛行的増税与权益限制并存的一段时期。

在于9月30日截止的美国财政年，美国的预算赤字达到了1.3万亿美元；占到了其GDP的9%，这一数字也是自二战以来第二庞大的（最大的是2009年）。这一数据反映了萧条以及暂时的经济刺激所带来的影响，而这些影响将逐渐变弱。真正的问题在未来。在现行的政策之下，国会预算办公室（CBO）称联邦债务，现在占到GDP的62%，将会在2020年达到87%，加上州政府和地方政府的借债，总数额将接近GDP的110%。

根据IMF的信息，美国的结构性赤字以及中期债务增长情况将是富裕国家中最严重的之一。美国也因为缺乏应对此情况的相关方案而备受瞩目。德国已经通过了一项平衡预算宪法修正案。英国的联合政府已启动一项颇具雄心的4年计划旨在削减其巨额赤字。法国总统萨科奇也最终在一场关于提高养老金领取年龄的惨烈战役中取得了胜利。

关于自己的不作为，美国有好的借口，也有不怎么样的借口。好的借口就是经济还没有准备好，今年下半年的经济年增长率只有惨不忍睹的2%。失业率接近其顶峰时期，到达了9.6%。经济刺激所带来的影响正在逐渐消逝，所以财政政策也开始趋于收紧。如果税收即刻提高或者消费即刻下降，经济将会滑向萧条的深渊。

政策放开与政策收紧

但是对于自己的拖延行为，美国也有不怎样具有说服力的理由：美国的政治文化里没有“节俭”这个词。Gene Steuerie，一位前财政部官员，如今是智库—Urban Institute的一位学者说，国家的财政政策在“放开”与“收紧”之间交替。从1946年到1981年时政策放开时期，权益扩张，这在1965年的医疗保障和医疗补助方面表现得尤为明显，同时还削减税收，这是罗纳德-里根（Ronald Reagan）与1981年，也是他入主白宫后的第一年发生的著名事件。然而在1982年，财政政策趋于收紧。里根总统的税收削减以及国放开支的增加，再加上1981年到1982年的萧条以及极高的实际利率，创造了结构性赤字的记录。当时的一位年轻的共和党议员Pete Domenici，还记得在1982年与其他共和党人前往白宫与里根总统商谈赤字问题，他回忆当时当他告诉里根总统他执政所带来的债务比所有他的前任所带来的债务总和都还要多时，里根总统表现出的那种伴随着惊讶的怀疑。

在1982，1983,1984,1987,1990和1993年，税收均有所提高。1986年一项影响深远的税收改革废除了很多免税条款。政策收紧也波及到了权益方面：1983年两党达成了一份协议，用以削减未来的社会保险金（养老金），逐渐提高退休年龄以及征收更高的所得税。1996年比尔-克林顿和国会的共和党重新制定了社会福利法案，限制了福利接受者（大多数是单身母亲）接受资助的时间，同时也把大多数责任推给了各州。

在新的预算规则下，节俭计划长期以来一直都起着一定作用。最成功的就是1990年通过的强制预算法案，这一法案在不同方面的开销上设了上限，同时也提出了“动态平衡”规则：任何税收的削减都必须能被支出削减所抵消，而且任何权益的扩张都必须伴随着税收的增加。1997年，赤字急剧下降。

1997年，财政政策又回到了放宽的轨道。有些讽刺的是，这一情况的发生是以Domenici与克林顿总统协商平衡预算法案为背景的。这一法案目的是为了平衡截至2002年前的预算，除了别的方式以外，主要还是通过限制医生的医疗收入。但是法案也建立了慷慨的新生儿童税收信用制度以及削减资本收益税，这是自1981年以来幅度最大的一次税收削减。

由股市泡沫推动的税收暴涨，随后在1998年推动了预算盈余的出现，这比日程表上的计划提前了4年。节俭文化也因此寿终正寝。国会也习惯性地推翻了于1999年通过的医保费用削减议案。2001年，布什总统削减了所得税，在2003年又削减了资本收益税和红利税。2003年，布什签署通过了近年来第一个重要权益法案----处方药津贴法案，并将其写进了法律。2002年，“动态平衡”规则失效，结构性赤字很快死灰复燃，但是，只要全球储备充足能使得美国借债成本保持低廉，债券市场看起来就不用那么在意那些赤字了。

奥巴马的纪录

几乎是在奥巴马入主白宫的第一天，他就承诺在赤字问题上会采取“强硬选择”，同时也承诺不会在美国儿童身上施加“让他们无法偿还的债务”。但是他执政的前两年以证明是在毫不动摇地执行政策放宽：不仅是他的涉及到8140亿美元的经济刺激计划（这一计划是用以应对危机的，同时也是必要和暂时性的），也因为他对结构性问题的放任自流。尽管今年“动态平衡”规则恢复执行，它也免除了一些奥巴马想保留的特定条款，其中就包括布什总统的关于削减98%的家庭税收。

新的医疗保障法并没有加剧赤字，但它也没有在削减赤字上有多大帮助。国会预算办公室称，联邦医疗保障开支将几乎会翻倍—从今年的占GDP的5.5%到2035年会占到GDP的9.8%，即使医疗改革从没有发生，情况也会变成这样。

所以当奥巴马成立他的两党委员会来解决赤字问题时，看起来也就是装一装样子而已。委员会原本预计在12月1日发布它的最终报告，但到现在也还没有什么动静。但是委员会的主席们----前共和党参议员Alan Simpson以及前克林顿办公室主任Erskine Bowles---已经拿出了他们自己的一份有些过于大胆的提议草案。12月17日，由现在已经退休的Domenici和克林顿政府前预算执行官Alice Rivlin所牵头的一个由19位专家组成的单独小组会给出他们自己的提案。

这两个小组有一个共同的目标：把联邦债务降低至GDP的60%。为了达到这一目标，他们采取的措施也是惊人地相似（见图表）。在富裕国家有一个共识已经浮出水面，即节俭计划应该是意味着要削减开支而不是提高税收。英国联合政府通过削减开支已经将其赤字降低了75%。Simpson-Bowles提案的赤字削减目标是70%，而与此同时Domenici-Rivlin委员会的目标却是稍稍过半。

谨慎与大胆的对决

在美国，定位开支最容易的一部分就是那些斟酌性开支---即法律强制性开支和国防开支，这些每年都要通过批准授权。凹版吗已经承诺冻结斟酌性开支，同时在他们的“美国誓言”中，国会共和党人的目标是要在这些开支上削减1000亿美元。这些承诺有些空洞或者说难以让人信服。奥巴马和共和党人在赤字削减上都把安全与国防开支排除在外，这就会自动削减掉超过一半的在危急时刻使用的资金，这一数字达到了5000亿美元。据称，在这些开支上削减1000亿美元将会牵扯到在联邦服务项目开支上进行疯狂削减而又无法削减大量的赤字。

把国防开支排除在削减赤字之外是毫无道理的，尤其是在考虑到其规模以及五角大楼预算的庞大数字之后。但是即使把国防开支包括进去，斟酌性开支也比总开始的40%还要少。占到总开支近60%的权益开支才是长期支出增长的主要因素（见表2）。社会安全保障开支是最容易解决的，因为在2035年以后其年资金缺口会趋于稳定。退休年龄延后的显现也会减少未来的开支同时鼓励人们工作更长时间，从而进一步促进潜在产出。Domenici的报告提出了一个更为简洁的方法：它引用了使长寿者获取终生津贴的办法。随着寿命的增长，一个人仍可以在66岁退休，但获得年福利金数额会少一点。更进一步的节省将来自减缓对高收入者津贴的增长率同时提高与最高收入所挂钩的所得税。

增长医疗保障开支的问题将更难处理，这主要是因为对于服务的需求增长以及一个老龄化的人口。在所有这些提案中，相对富裕的病人需要支付更多他们的医疗保障费用。在传统医疗保障和医疗补助（分别是针对老人和穷人的）之下的的服务获取也必须限量。众议院共和党负责预算问题的领头人物Paul Ryan，已经建议用购买私人保险凭证代替传统的医疗保障。Domenici-Rivlin的方案建议用公共资金购买并提供私人保险的方法应与传统医疗保障并行。如果这些方案最终得到国会批准并执行，一个在奥巴马医疗改革下旨在监管费用支出和服务的，新成立的独立专家组，或许会减缓补助金的增长率。在医疗补助方面联邦政府可以从与各州开支相匹配转向阻挠这些补助的批准，正如它对社会福利所做的那样。这样就把控制服务需求和各种事务的责任推给了各州。

要挽回不足的收入，一个更为有效的方法就是改革税收系统。这一系统也因为其所谓的“税收支出”而变得满目疮痍-----税收优惠，税收免除，税收扣除以及其他的漏洞每年都使得1万亿美元的收入付出东流。其中一些，比如说所得税减免，与贫困者是息息相关的。但是，富人却是获益最多的，因为减免税的价值------抵押贷款利率，雇主提供的医疗保险和其他很多东西-----都随着纳税者税率的提高而增大。相对低一些的税率，比如资本收益税和红利税几乎都使得富人获益。废除这些税收减免条款可以扩大课税基础；这也可能使得降低边际税率成为可能，这一边际税率甚至可以比布什税收削减时达到的水平更低。

让公众做好思想准备

为了降低赤字，或许还会通过其他方式来提高税收。现在和其他国家将相比，美国的税收过于沉重而消费却太少了。一个切合实际的解决方法可能就是推行商品增值税；其他的国家都有了。Domenici-Rivlin的报告建议推行税率为6.5%的“债务削减销售税”。征收碳排放税，或者更高的汽油税，可以起到相同的效果。

这一提案是大胆的；但是提出这一建议的人现在没有什么话语权。美国的政治家门敢签署批准吗？哈佛大学的Alberto Alesina的一项研究发现，与政治智慧相悖的是，制定节俭计划的政府常常都会连任：二十世纪八十年代的丹麦，九十年代的瑞典和加拿大就是例子。支持英国推行节俭计划的保守党仍保持强势，尽管在明年之前这些措施还不会有什么副作用。

然而，英国的案例在美国并不完全使用。美国的议会政体赋予了政府更大的行动自由，这也是考虑到了其拥有大多数人员。在美国，一位总统必须同时确信参议院和众议院保持一致。现在，即使是少数党也能在参议院组织法律通过。

Bowles和Simpson或许会在他们的一些提案上放宽条件，但是在12月1日这天，如果他们能得到18位成员之中的14位的赞成票就应该感到幸运了。前奥巴马预算主管Peter Orszag称这并不是最重要的。“现在的关键，不是他们能不能得到18位中超过14位成员的赞成票，而是政府会做什么。即使他们得到了18票中的10票，只要政府落后于此，一切都是白搭。但是这将要求政府有一个强大的推动力。”而且，他还说道，这也取决于奥巴马到底愿意向问题中心前进多远。

在英国，保守党在他们被选举上之前花了好几个月的时间让公众对节俭计划做好准备。美国的选民似乎远还没有准备好。在最近哥伦比亚广播公司进行的一次民意测验中，56%的参与者说国会应该把注意力放在经济和就业问题上；只有4%的人认为赤字问题居于首要地位。

诚然，对于里根和克林顿而言，在他们第一个总统期推行节俭计划使得他们得以连任。但是他们也深受债券市场的折磨：债券发行增长率在1982年超过了10%，1993年在6%左右。现在却在3%以下。一些人，包括奥巴马经济团队的成员认为这意味着相比于赤字，市场更担心的是通货膨胀。他们指出，1937年美国和1997年日本的财政收紧延长了经济的痛苦。为了应对这一情况，Domenici-Rivlin计划包括和一个在2011年启动的涉及金额高达6500亿美元的工资税征收蜜月期。

Domenici很希望看见奥巴马和国会与他一起“共享”那种急迫感，就像他在1982年走进里根办公室时所感受到的那样。作为一个喜欢用军事比喻的人，他说现在这个国家所面临的挑战是自珍珠港事件以来最大的。“美国已经处在了潜在的经济崩溃的危险边缘，”他这样说道。“一个臭名昭著的时代即将来临”。然后与珍珠港事件最大的不同就是，公众还不知道这些。“这和他们在夏威夷被轰炸的情况可不太一样。”